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Antes de incorporarme a la Dirección General de Aduanas (DGA) de Argentina, trabajé en diferentes sectores relacionados con el comercio internacional, y tenía un buen conocimiento de las prácticas de trabajo de la amplia variedad de actores involucrados en las operaciones de importación y exportación (transporte marítimo intermediación, sociedades mercantiles y organismos públicos y privados). Esto fue sumamente valioso, ya que mi nuevo trabajo consistía en redactar una nueva legislación que se adaptara a las necesidades del cambiante entorno comercial, como parte del Departamento de Técnica de Exportación de la Subdirección General Técnica y Jurídica de Aduanas de la DGA. Sin embargo, pronto me di cuenta de que la legislación no estaba diseñada de manera que permitiera su implementación efectiva por parte de los funcionarios de aduanas que se ocupan de las operaciones, y que generaba procedimientos ineficaces que ralentizaban el movimiento de mercancías.

De la noche a la mañana pasé de trabajar en un escritorio en Buenos Aires a La Quiaca, una pequeña ciudad en el norte de Argentina, en la margen sur del río La Quiaca, frente a la ciudad de Villazón, Bolivia. Inicié mis funciones de control aduanero facturando equipaje en la Aduana del Puente Internacional Horacio Guzmán, que separa ambas ciudades. Desde ahí pude ver a muchos individuos cargando bolsas y voluminosos con todo tipo de mercadería mientras cruzaban el casi inexistente río para evitar el control de la Aduana.

Detenerlos habría requerido docenas de oficiales. Pero con poco más de 5.000 funcionarios para controlar 24 aeropuertos, 63 oficinas de Aduanas, 10 zonas francas y 154 puestos transfronterizos, la insuficiencia de recursos humanos es una de las limitaciones que enfrenta la Administración.

En La Quiaca, como muchas otras zonas fronterizas, un gran porcentaje de la población local vive del negocio del contrabando. Tratan de evitar el pago de aranceles, impuestos especiales y otros impuestos. Algunas áreas de la región también han sido tomadas por organizaciones criminales

estructuradas que manejan intrincadas redes logísticas para mover ilegalmente mercancías reguladas, prohibidas o peligrosas. Teniendo en cuenta esta realidad, la Aduana centra sus actividades de control en los depósitos donde se almacenan las mercancías y en las redes de distribución, con el fin de golpear a quienes orquestan negocios ilícitos.

Tres regiones específicas son difíciles y pueden considerarse fronteras frágiles, ya que las Aduanas pueden enfrentarse a grupos armados violentos con motivaciones políticas o financieras.

El Área de la Triple Frontera (TBA) entre Argentina, Paraguay y Brasil comprende tres ciudades: Puerto Iguazú (Argentina), Ciudad del Este (Paraguay) y Foz do Iguacu (Brasil). Las ciudades fronterizas dependen de los ingresos del turismo generado por las Cataratas del Iguazú, el sistema de cascadas más grande del mundo. Pero también son conocidas por ser importantes rutas de contrabando de mercancías como tabaco, drogas, armas, especies en peligro de extinción, productos falsificados, moneda y seres humanos. La mayoría de los contrabandistas trabajan en pequeña escala, pero también hay empresas criminales más grandes en el trabajo.

Los mapuche son un grupo de habitantes indígenas del centro-sur de Chile y el suroeste de Argentina, incluidas partes de la Patagonia. Exigen autonomía jurisdiccional, recuperación de tierras ancestrales, libertad económico-productiva y reconocimiento de una identidad cultural. En los últimos años, algunos comuneros han desplegado violencia contra la Policía Federal y tomado tierras. Son constantes los enfrentamientos entre las organizaciones mapuches y las fuerzas de seguridad, generando un contexto de inseguridad para los funcionarios de Aduanas destacados en los puestos fronterizos de la zona. A algunas facciones extremistas de estas organizaciones incluso se les atribuye haber incendiado y destruido, entre otras cosas, medios de transporte y puestos de control gubernamentales.

Los ríos Paraguay y Paraná juntos forman un sistema de vías navegables de 3.400 kilómetros que conecta los puertos fluviales de Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay. Es una vasta región de más de tres millones de kilómetros cuadrados, cuyas aguas superficiales desembocan en el Río de la Plata, y de allí al Océano Atlántico. La actividad delictiva y de contrabando es compleja ya que combina diferentes medios de transporte (acuático, terrestre y aéreo), lo que dificulta extraordinariamente la aplicación de la ley. Según la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), la región es una puerta de entrada para el transporte de cocaína que se fabrica en Bolivia y Perú y tiene como destino los mercados internacionales.

Las especificidades del entorno de cada puesto de control fronterizo (social, económico, geográfico y demográfico) deben determinar cómo se aplican los métodos y procedimientos de control.

En contextos frágiles, la naturaleza y el tamaño del comercio ilícito, el grado de violencia asociado con él, la evolución de las condiciones de trabajo, el grado de infiltración y corrupción de las redes criminales, las limitaciones a las operaciones de represión y otros factores específicos, determinan el grado de permeabilidad de nuestras fronteras.

Una vez que se identifican las amenazas y se determinan las necesidades, especialmente cuando se trata del equipo y los procedimientos que se implementarán para proteger al personal y las operaciones, la Aduana debe comunicarse con las fuerzas de seguridad para garantizar que se coordinen las acciones. En Argentina, estos son la Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval Argentina, la Policía de Seguridad Aeroportuaria y la Policía Federal. La Ley N° 18.711 , que establece las misiones, funciones y jurisdicciones correspondientes a la Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval Argentina y la Policía Federal, fomenta el trabajo conjunto entre estas fuerzas cuando sea necesario.

El Código Aduanero (Ley N° 22.415) divide el territorio argentino terrestre, acuático y aéreo en múltiples zonas para la aplicación de sus disposiciones de control. A los efectos de este artículo, los más importantes son:

La Zona Primaria Aduanera, donde se aplican reglas especiales a la circulación de personas y al movimiento y disposición de mercancías (por ejemplo, puertos, muelles, aeropuertos, pasos fronterizos y sus instalaciones, depósitos, plazas y demás lugares donde se realicen operaciones Aduaneras). La Zona Aduanera Secundaria (lo que no esté comprendido en la Zona Aduanera Primaria).

La Zona Especial de Vigilancia, que es la franja de territorio de la Zona Aduanera Secundaria ubicada principalmente alrededor de las fronteras terrestres y acuáticas (ríos, lagos, mar, etc.) y sujeta a disposiciones especiales de control.

La Ley N° 18.711 otorga a las fuerzas de seguridad la función de ser auxiliares del Servicio Aduanero en el marco de los controles, principalmente en la Zona Especial de Vigilancia y en las Zonas Primarias Aduaneras. En las Zonas Aduaneras Secundarias, las operaciones sensibles como detenciones o allanamientos se realizarán en conjunto con ellas. Todas las agencias también deben colaborar durante las investigaciones y compartir inteligencia.

La Aduana Argentina es parte de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), un organismo autónomo dentro del Ministerio de Economía. Sus principales fortalezas radican en las competencias que le confiere el Código Aduanero (Ley N° 22.415).

Éstas incluyen:

Operar en todos los espacios terrestres, acuáticos y aéreos sujetos a la soberanía de la Nación Argentina. Por el contrario, las cuatro fuerzas de seguridad mencionadas deben actuar en sus jurisdicciones territoriales (ver Ley N° 18.711) y sólo pueden actuar fuera de sus jurisdicciones con autorización del Poder Ejecutivo por razones de orden y seguridad pública, o a requerimiento de la Justicia Federal. Ejercer sus facultades de control respecto de personas y mercancías, en cuanto se relacionen con el tráfico internacional de mercancías. En este contexto, los funcionarios de Aduanas podrán, sin perjuicio de sus demás funciones y atribuciones y sin necesidad de autorización alguna, detener a personas y mercancías con miras a su identificación y registro. También podrán adoptar las medidas pertinentes para detener o retener el medio de transporte; inspeccionar, interceptar y embargar mercancías; y para allanar y allanar almacenes, comercios, oficinas, viviendas, domicilios y domicilios, etc. Las fuerzas de seguridad sólo pueden controlar los medios de transporte, las mercancías y los pasajeros con autorización de la Aduana.

Detener a las personas sospechosas de contrabando, dando aviso inmediato a la autoridad judicial competente y poniendo a los detenidos a disposición de ésta dentro de las 48 horas.

Acceder a la información de las personas naturales y jurídicas registradas en el país para investigar delitos y elaborar perfiles de riesgo. Esto incluye información de los registros propios de la Administración Federal, así como de los diferentes registros de propiedad de bienes muebles e inmuebles; de entidades de crédito y financieras; del Banco Central de la República Argentina; de la Dirección Nacional de Migración; de la Administración de Aviación Civil y de muchas otras instituciones y centros de datos públicos y privados de interés. Dichos datos se utilizan para iniciar, profundizar o ampliar investigaciones (actuando como auxiliares de la Justicia); para cotejar información sobre relaciones entre sujetos o empresas sospechosas

(familiares, financieras, económicas, compras, ventas, facturación, etc.); certificar información (direcciones, titularidad, registros, movimientos migratorios, etc.); para detectar comportamientos anormales; y preparar informes estadísticos.

La DGA también cuenta con buenas instalaciones, equipos como dispositivos de control no intrusivo y agentes altamente calificados. Finalmente, tiene una estructura institucional pequeña y, por lo tanto, es más ágil y menos burocrática que las instituciones más grandes.

En cuanto a sus debilidades, por ejemplo, la DGA carece de:

– suficientes agentes en las zonas transfronterizas,

– capacidad de defensa (es decir, personal armado entrenado en el uso de la fuerza), y

– acceso a datos blandos provenientes principalmente de operaciones de vigilancia e inteligencia (investigación de campo, escuchas telefónicas, monitoreo, etc.), que son realizadas principalmente por las fuerzas de seguridad federales.

Considerar las fortalezas y debilidades de cada agencia es clave para coordinarlas en pos de un objetivo común y para hacer el mejor uso de los recursos disponibles.

Las aduanas y los organismos asociados son sistemas sociales compuestos por personas. A menudo, los oficiales desconocen las tareas y deberes de sus contrapartes, tienen conceptos erróneos sobre lo que hacen sus contrapartes o sienten que están en competencia y quieren reclamar la

propiedad de los resultados. Construir y apoyar el fortalecimiento de las relaciones personales entre funcionarios de diferentes agencias es, por lo tanto, de fundamental importancia. La Aduana Argentina ha tomado varias medidas para crear vínculos y fomentar la colaboración con las agencias nacionales.

También capacitamos a oficiales de Gendarmería Nacional, quienes pueden ejercer controles a los camiones de carga en todas las rutas del país,

para que puedan leer los documentos de transporte internacional e identificar problemas relacionados con las operaciones de tránsito internacional. Esto se hizo principalmente en la región de Mesopotamia, en la zona húmeda y verde del noreste de Argentina, donde las operaciones de comercio internacional se utilizan a menudo para ocultar mercancías y drogas de contrabando. Esto nos permite tener más ojos en el campo.

Cabe señalar que los funcionarios de aduanas y de las fuerzas de seguridad pasan días enteros o semanas trabajando juntos en algunos de los 150 pasos fronterizos remotos de Argentina, lo que finalmente convierte a estos puestos de control en pequeñas comunidades. El objetivo es crear una mayor sinergia y compromiso conjunto en la lucha contra las organizaciones criminales, así como generar confianza y permitir que los agentes compartan información e intercambien experiencias fácilmente.

Finalmente, se fomentan las interacciones cotidianas formales y/o informales que fortalecen y profundizan los lazos interinstitucionales a nivel gerencial a través de la organización de eventos sociales y ceremonias oficiales (como aniversarios y conmemoraciones). Al fomentar el contacto continuo entre los más altos directivos de las organizaciones, se espera estimular o mejorar la sinergia mutua.

La cooperación interinstitucional es un proceso que la Aduana Argentina ha asumido y ha ido consolidando a nivel nacional. Sin embargo, la lucha contra las organizaciones criminales transnacionales también requiere la profundización de las relaciones interinstitucionales a nivel internacional. En este sentido, la DGA está participando en dos proyectos de la OMA para promover el trabajo colaborativo nacional e internacional y el intercambio activo de información: el Proyecto Colibrí y el Programa de Control de Contenedores (este último en cogestión con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito – UNODC).

También participa en un proyecto liderado por la Procuraduría Nacional de Delitos de Drogas (PROCUNAR) de Argentina, que consiste en establecer

un Equipo Internacional Conjunto de Investigación entre Argentina y Uruguay. Dichos equipos están integrados por fiscales y autoridades encargadas de hacer cumplir la ley y se establecen por un período fijo necesario para concluir con éxito las investigaciones. El proyecto se lleva a cabo con el apoyo del programa CRIMJUST de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.