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Este artículo analiza la estrecha relación que existe entre las normas de origen (ROO) y el trabajo de clasificación de productos. Argumenta que un cambio en la clasificación arancelaria debe seguir siendo el criterio predominante para expresar una transformación sustancial, y que la revisión del Sistema Armonizado (SA) de la OMA debe, en la medida de lo posible, satisfacer las necesidades de la ROO.

Mientras asistían a una sesión del Comité Técnico sobre Normas de Origen (TCRO) en la sede de la OMA hace unos 20 años, durante un receso, un grupo de funcionarios del Ministerio de Comercio se susurraron mutuamente:

• “ ¿Por qué hay cambios en el Sistema Armonizado de nuevo? ¡Esta es la razón por la que no podemos completar la armonización de las normas de origen no preferenciales!
• Sí, en efecto. ¿Por qué no hacer de HS 1996 la 'nomenclatura de origen' para solucionar el problema? ”

En aquellos días y, en menor medida, incluso ahora, el impacto de las enmiendas del SA en ROO fue un tema que se habló abiertamente entre los expertos de origen. Para comprender mejor los antecedentes de la conversación anterior, sería pertinente explicar la relación entre ROO y el HS.

ROO Y EL HS

En primer lugar, los lectores deben recordar que ROO existe para otorgar un trato preferencial a ciertos productos siempre que se cumplan los criterios de origen especificados. La clasificación y la determinación del origen de las mercancías están estrechamente relacionadas. Normalmente, los requisitos para determinar el origen se especifican para productos individuales o categorías de productos identificados de acuerdo con su código respectivo de HS. Esto es lo que se entiende por "reglas de origen específicas del producto" o PSR. La clasificación de los bienes es, por lo tanto, de la mayor importancia al establecer qué ROO se aplican a un bien.

Además, en muchos casos, el ROO que se aplicará dependerá de si ha habido un cambio en la clasificación arancelaria (CTC), también conocida como la regla de cambio arancelario, a nivel de capítulo (denominada cambio en capítulo o CC), a nivel de encabezado (llamado cambio en la partida arancelaria, o CTH) o nivel de subpartida (llamado cambio en la subpartida arancelaria, o CTSH).

En estos casos, se otorgará el origen si la clasificación arancelaria del producto manufacturado final es diferente de la de los insumos no originarios (por ejemplo, importados o de origen desconocido) utilizados en su producción. Este criterio requiere una clasificación correcta del producto fabricado final y de los materiales de entrada utilizados en su producción.

La estructura intrínseca del SA clasifica los productos de materias primas a productos semimanufacturados o materiales intermedios, a productos terminados. Por lo tanto, proporciona una base sólida, clara y transparente para determinar si un bien se transforma sustancialmente.

Siempre que la regla de cambio de tarifa se tome como base para expresar una transformación sustancial, los PSR deben estar alineados con la última edición del SA. En otras palabras, cualquier actualización de una nomenclatura de mercancías debe ir acompañada de una actualización de los PSR, un proceso conocido como "actualización técnica". Sin esta actualización, los oficiales de aduanas y la comunidad comercial se verían obligados a usar diferentes ediciones del SA A los efectos de determinar el origen de los mismos productos.

IMPACTO DE UNA ACTUALIZACIÓN TÉCNICA

Desde el punto de vista de un experto en origen, las enmiendas del SA no siempre son bienvenidas. Cada vez que se revisa el SA y se publica una nueva edición, los países deben, en promedio, actualizar tal vez casi 10 conjuntos de PSR preferenciales o más. Japón, por ejemplo, actualmente tiene 17 Acuerdos de Asociación Económica (AAE) o Acuerdos de Libre Comercio (TLC) en vigor, cada uno con diferentes ROO. El proceso de actualización se extiende a cualquier negociación en curso sobre los PSR, ¡una verdadera "pesadilla" para los expertos en el origen!

La característica principal de una "actualización técnica" es, de hecho, el ajuste hacia atrás de la estructura del SA desde la versión modificada a la anterior, para mantener los PSR originales. La Tabla 1 proporciona un ejemplo de cómo se rastrean los cambios.

¿Qué pasaría después de tres o cuatro revisiones del SA? La lista de cambios parecería excesivamente compleja y posiblemente necesite un software especial para poder comprenderlos de manera integral. Cabe mencionar aquí que, en diciembre de 2015, la OMA publicó una Guía para la Actualización Técnica de Reglas de Origen Preferenciales, pero aunque la metodología es clara, las administraciones de aduanas tendrían que asignar muchos recursos para que se realice el trabajo.

Si la actualización técnica pudiera ser realizada solo por las administraciones de aduanas, las cosas no parecerían tan complejas. Sin embargo, para los bienes que están bajo el alcance del comercio preferencial, la actualización requiere el consentimiento de todos los ministerios gubernamentales involucrados, así como de todas las partes de un TLC, lo que resulta en un proceso largo y mucho más complicado.

ALTERNATIVAS

Al buscar alternativas, se puede hacer la pregunta: ¿existe una forma más sencilla de manejar el problema sin tener que realizar una actualización técnica? Teóricamente, hay dos posibilidades:

• En primer lugar, se podría establecer una disposición general que estipule que “cuando se cumple una regla de CTC, el origen se puede conferir al producto”. En otras palabras, independientemente de cualquier enmienda del SA, el estado de origen se obtiene cuando se cumple una regla de CTC Bajo cualquier edición del SA. ¡Esto dejaría las cosas claras, simples y administrables! Sin embargo, muchas reglas de CTC no son tan simples, enumerando una cantidad de excepciones que se aplicarán a ciertos productos, por ejemplo, textiles.
• En segundo lugar, no usar la regla de cambio de tarifa cuando se desarrollan ROO. Mantener el criterio de transformación sustancial mientras se evita la dependencia en el SA requiere la adopción de una metodología que prescriba un porcentaje mínimo de valor agregado (criterio de valor agregado / valor añadido) en el proceso de fabricación. Las reglas basadas en un valor agregado o una prueba ad valorem pueden describirse de dos maneras distintas: (i) una asignación máxima para materiales no originarios (requisito de contenido máximo de un país tercero), lo que significa que un producto final puede considerarse como originario siempre que las entradas extranjeras no excedan un cierto umbral; o (ii) un requisito mínimo para contenido nacional (requisito mínimo de contenido local).

Varios países utilizan exclusivamente el segundo método alternativo para su Sistema Generalizado de Preferencias (SGP): el sistema de aranceles preferenciales extendido por los países desarrollados (también conocidos como países otorgantes de preferencias o países donantes) a los países en desarrollo (también conocidos como países receptores de preferencias o países beneficiarios). También se menciona en una serie de acuerdos de libre comercio como una regla alternativa, donde un CTC no es adecuado para determinar el origen: por ejemplo, en los casos en que los bienes se producen mediante un simple ensamblaje o un proceso / operación específico, como reacción química o refinación.

La aplicación del criterio de valor agregado puede ser un desafío para algunas partes interesadas. Si un comprador y un vendedor están relacionados, obtener la información necesaria sobre el valor de los materiales no será tan difícil. Pero las contrapartes comerciales no relacionadas pueden ser renuentes a divulgar el valor del contenido que contienen sus productos para mantener su margen de beneficio confidencial. Además, el valor cambia con las fluctuaciones de la moneda, los descuentos de fin de año, etc. Por lo tanto, el cliché "el origen califica hoy, pero no mañana, y nuevamente la próxima semana" es un argumento típico en contra de la regla del valor agregado.

CADENA DE OBSERVACIONES

1. Las reglas de cambio de tarifa deben ser el criterio predominante para los PSR.

Cuando se sopesa la facilidad de uso de los diferentes métodos para determinar la transformación sustancial, las reglas basadas en HS obtienen una puntuación más alta. Es más simple para los proveedores proporcionar el código HS de los materiales utilizados que proporcionar su valor.

De hecho, según un estudio realizado por la Secretaría de la OMA, en promedio, el 73% de los ROO contenidos en los 20 mayores TLC son reglas basadas en CTC. Además, en más de la mitad de los TLC, la proporción supera el 95% (ver "Estudio sobre el uso de reglas basadas en CTC en reglas de origen preferenciales", febrero de 2015).

Por lo tanto, las reglas de cambio de tarifas deben seguir siendo predominantes, un requisito previo es que todos los operadores, incluso las empresas locales, y los funcionarios de aduanas deben estar muy familiarizados con la nomenclatura del SA.

2. CTC simple debe prevalecer

En el contexto de numerosas negociaciones de establecimiento de políticas de ROO llevadas a cabo por expertos en origen, se puede decir con seguridad que para la mayoría de las partidas arancelarias se puede establecer una regla CTH o CTSH directa. Al dar cabida a las necesidades de ROO en una enmienda del SA (ver más abajo) e implementar la regla CTC simple, el problema generado por una actualización técnica puede resolverse.

3. HS debe satisfacer las necesidades de ROO

Los expertos que trabajan en la revisión del SA deben tener en cuenta las necesidades de ROO. Un problema típico es el "ensamblaje de pieza a pieza" en los capítulos mecánicos del SA. La fragmentación de la cadena de valor global significa que la mayoría de las empresas adquieren diferentes componentes de un producto en varios países, según la ventaja comparativa de esos países. Si los subtítulos de un capítulo de este tipo fueran para acomodar más productos / materiales semimanufacturados, la regla de cambio arancelario podría ser un criterio para determinar el origen. Un buen ejemplo es la forma en que se revisó el Capítulo 41 (Cueros y pieles en bruto (excepto las pieles) y cuero) de la edición de 2002 del SA para dar cabida al trabajo realizado por el TCRO sobre la armonización de ROO no preferencial.

En su 11 ^ª reunión de febrero de 1998, el Comité Técnico redactado algunos Capítulo Notas (definiciones) para el Capítulo 41 para cerrar la brecha entre el texto del SA 1996 y las expresiones habituales utilizados para calificar determinadas operaciones de producción de cuero. Entre las nuevas definiciones se encontraba la "Definición 1" relacionada con el cuero preparado provisionalmente, que se concibió para evitar hacer referencia al término "precurtido" que se encontró en el SA de 1996, ya que las delegaciones no compartían un entendimiento común sobre su alcance.

Mientras trabajaba en el SA 2002, el Comité del SA revisó la estructura del Capítulo 41 para proporcionar expresamente una transformación sustancial. Los cueros y las pieles que se habían sometido a un proceso de bronceado reversible se trasladaron de las partidas 41.04 a 41.07 a las partidas 41.01 a 41.03 (se insertó una nueva Nota al Capítulo 41, Nota 2). Además, algunas categorías de productos de las partidas 41.04 a 41.07 se redistribuyeron en las partidas 41.04 a 41.13.

4. Herramientas informáticas avanzadas

Bajo el modelo actual de la cadena de valor global, la trazabilidad es el factor clave para determinar si los materiales utilizados para la producción de los bienes son originarios, en particular si un fabricante compra dichos materiales en el mercado nacional. A través de entrevistas con varios fabricantes, parece que el rastreo es el mayor obstáculo.

Incluso en la Unión Europea (UE), que mantiene, en mi opinión, el sistema de declaración de proveedores más avanzado, hay casos en que los fabricantes no siempre pueden confiar en las declaraciones hechas por sus proveedores de piezas, prefiriendo no reclamar un trato preferencial. Los proveedores tienden a satisfacer primero los intereses de sus compradores en lugar de verificar seriamente el estado original de los productos.

De hecho, debería haber una aplicación que soporte el intercambio de datos sobre la clasificación y, en la medida de lo posible, el valor de los bienes durante toda la transacción. Un dispositivo simple como los chips IC se podría colocar en un producto, indicando no solo el código HS, sino también datos sobre el producto en sí y su fabricante, entre otra información. En este momento, el código de barras bidimensional puede ayudar en esta tarea, ya que los chips sustituirían esta función cuando el costo de producción se reduzca razonablemente.

CAMINO A SEGUIR

Actualmente existen más de 400 acuerdos de libre comercio y acuerdos comerciales preferenciales en todo el mundo, que establecen tipos de derechos de aduana más bajos para ciertos bienes siempre que se cumplan los criterios de origen especificados. La mayoría de los ROO estipulados en estos acuerdos dependen de si ha habido un CTC, una regla que creo que debería seguir siendo predominante, dado que es altamente administrable y fácil de usar. Esto implica que la modificación del SA debería, en la medida de lo posible, satisfacer las necesidades de ROO. Un desafío también radica en la capacidad de las empresas, desde la fabricación en sentido ascendente hasta la fabricación en sentido descendente, de clasificar sus productos adecuadamente para reclamar un trato preferencial.

De hecho, está ampliamente aceptado que los fabricantes no tienen suficiente conocimiento sobre el SA, ni sobre las habilidades técnicas necesarias, especialmente las pequeñas y medianas empresas (PYME). Esto lleva a la siguiente afirmación: que la OMA y las administraciones de aduanas se enfrentan a desafíos reales, uno de los cuales es mejorar el conocimiento del SA entre los comerciantes y el mundo comercial en general. Dicho esto, la OMA se está enfocando actualmente en esta área a través de varias iniciativas, incluido el reciente lanzamiento de su Academia para el sector privado.

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