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1.- Antecedentes

El Convenio de Kyoto es un acuerdo internacional destinado a la simplificación y armonización de los procedimientos aduaneros. Se puso en vigencia en 1974 y fue revisado en la década de 1990 a los efectos de actualizarlo de acuerdo a la evolución de las normativas gubernamentales y del comercio internacional. El nuevo Convenio de Kyoto Revisado (RKC) entró en vigor el 3 de febrero de 2006. Se ha convertido en el modelo de procedimientos aduaneros modernos y eficientes con el transcurso de los años.

Teniendo en cuenta los cambios permanentes de la evolución del comercio internacional y de las administraciones aduaneras, ya en el año 2009 algunos países miembros sugirieron una nueva revisión del RKC que acompañara las nuevas realidades. Así fue que se estableció un Grupo de Trabajo sobre la Revisión Integral del RKC en sesiones realizadas en junio de 2018, reconociendo la necesidad de asegurar que siga siendo el modelo para los procedimientos aduaneros modernos y eficientes en el actual siglo XXI.

2.- Revisión del Anexo Específico K del RKC

El Anexo Específico K se refiere a las normas de origen y a los procedimientos de origen correspondientes (pruebas documentales y control) pero no toma en cuenta una serie importante de cuestiones relativas al tema. Entre las cuales sobresale la de no establecer distinción alguna entre las normas de origen preferenciales y las no preferenciales. Es de señalar que este Anexo Específico K no formo parte de la revisión integral del RKC que se efectuó en los años noventa.

Actualmente el Anexo Específico K tiene un bajo nivel de detalle y solamente ha sido ratificado por pocos Miembros. La consecuencia principal de esto es que solamente sirve como guía para algunos aspectos del tema de origen. En ausencia de un instrumento adoptado en forma multilateral las normas de origen no preferenciales siguen estando en el ámbito y atribuciones de cada país. En cuanto a las normas de origen preferenciales el hecho de que en las últimas décadas hayan proliferado los Acuerdos de Libre Comercio (ALC) que en forma particular cada uno establece reglas de origen preferenciales, ha hecho que en la realidad el tema se haya vuelto excesivamente complejo. Cada ALC cuenta con reglas propias de origen, que son generalmente diferentes a las de otros acuerdos y en algunos casos hasta contradictorias. Todo lo cual los operadores económicos y las administraciones aduaneras tienen que lidiar con una enorme cantidad de reglas diferentes y  procedimientos que muchas veces se interpretan de diferentes maneras creando a su paso controversias y enfrentamientos. Esto se constituye en una traba más al libre comercio pactado en los ALC.

La Revisión del Anexo Específico K brinda una oportunidad para remediar la situación descripta anteriormente que además tiene costos innecesarios para los operadores. Además, la mencionada Revisión deberá proporcionar a las partes involucradas, es decir, administraciones aduaneras, negociadores de los ALC y operadores económicos un conjunto de herramientas actualizado y ampliamente comprendido por todos sobre las reglas de origen y los procedimientos correspondientes.

2a.- Propuestas para la Revisión

Las primeras propuestas realizadas fueron las referentes a obtener un mejoramiento con relación al tema del transporte de mercaderías, la autocertificación de origen y la promoción de la tecnología de la información. La Unión Europea propuso algo más que una revisión: propuso una nueva redacción de todo el Anexo Específico K. Esta propuesta ha tenido un amplio consenso motivo del cual se creó un Grupo Patrocinador que cuenta, además de la Unión Europea, con el apoyo de China, Japón, la UNCTAD y otros miembros.

2b.- Contenido de la propuesta de la Unión Europea

Como se ha expresado líneas arriba el Anexo Específico K no distingue entre normas de origen preferenciales y no preferenciales. Si bien hay términos que pueden parecer iguales para ambas, lo cierto es que no pueden abordarse de la misma manera las medidas preferenciales y no preferenciales, ni en el fondo de los conceptos ni en los procedimientos. Una revisión del Anexo Específico K brinda la oportunidad de establecer las diferencias claras entre ambas.

2c.- Principios básicos de la propuesta

-     Establecer una clara distinción en la estructura y contenido del Anexo Específico K entre origen preferencial y no preferencial.

-     Utilizar el nuevo Anexo Específico K como una “caja de herramientas” destinado a proporcionar a las Partes Contratantes del RKC y otros miembros de la OMA, concepto claros que les permitan establecer reglas y procedimientos de origen, utilizando un lenguaje común y un significado común, lo que hará más comprensibles y aplicables las normativas por las Aduanas y otras partes competentes y operadores e interesados en general.

-    Identificar y adoptar en el Anexo Específico K algunos enfoques comunes sobre aspectos que se utilizan comúnmente en acuerdos comerciales preferenciales y/o donde existe una convergencia en las mejores prácticas. No se pretende que esto incluya una armonización de las normas específicas de productos.

-      Considerar enfoques comunes de procedimientos de origen preferencial.

2d.-  Futuro de la propuesta

En el mundo actual donde los bienes se producen, procesan y venden a nivel mundial y en el que los acuerdos de libre comercio continúan aumentando, la perspectiva de claridad y previsibilidad que proporciona un conjunto de reglas y procedimientos comúnmente aceptados y entendidos significa que el esfuerzo de efectuar la revisión del Anexo Específico K justifica su realización.

3.- Reglas de Origen No Preferenciales

Todos sabemos que las normas de origen preferenciales y no preferenciales tienen algo en común: representan costosos desafíos administrativos, tanto para el sector público como para el privado. Pero, también existen diferencias muy significativas entre ellos.

Un ejemplo: las normas preferenciales, aunque complejas, son normas establecidas para “productos específicos” y, en la mayoría de los casos se puede determinar que el producto en cuestión es originario o no. Los signatarios han acordado las reglas para el origen de los productos y esto es el resultado de una negociación. Todos los acuerdos comerciales o de libre comercio establecen normas sobre el origen de las mercaderías.

Por el contrario, actualmente las normas de origen no preferenciales son esencialmente unilaterales y propias de cada país importador. Además muchas carecen de la especificidad de las normas preferenciales sobre productos específicos. Es así que los operadores se enfrentan al desafío de identificar al país en el que se produjo la “última transformación sustancial”. En resumen: las normas de origen no preferenciales no incluyen los beneficios binarios de “originarios y no originarios” que sí incluyen las normas de origen preferenciales, ni tampoco son el resultado de un acuerdo entre dos o más partes.

A la luz de lo anterior, las reglas preferenciales pueden caracterizarse como definiciones mutuamente acordadas que son complejas, costosas y claras, mientras que las reglas no preferenciales son generalmente unilaterales, vagas y más que costosas: también presentan altos grados de incertidumbre y falta de previsibilidad que evita el abastecimiento estratégico por parte de las partes interesadas de origen. Además, en ausencia de obligaciones multilaterales significativas o definiciones comunes, las normas de origen no preferenciales se están convirtiendo cada vez más en la herramienta de política comercial preferida en un mundo que parece estar cada vez más fragmentado y proteccionista.

La inherente incertidumbre en la aplicación de las reglas de origen no preferenciales y sus costos financieros y no financieros (por ejemplo, multas, sanciones, costos administrativos, etc.) implica para el sector privado cargas que suelen llegar a ser muy significativas.

Todos o la mayoría de estos costos (incluidos los de la incertidumbre y la imprevisibilidad), podrían eliminarse o al menos reducirse si el Acuerdo sobre Reglas de Origen (ARO) de la OMC se implementara de manera efectiva.

3a.- Propuesta sobre Implementación de cambios en el Acuerdo sobre Reglas de Origen (ARO) – Por Brian Rankin Staples-

1)   Implementar el ARO existente: Por medio de una convención, tratado o MOU, implementar los elementos del Borrador de Texto Consolidado revisado del ARO ya acordado por el Comité de Normas de Origen de la OMC, permitiendo a los Miembros de la OMC una salvedad. Si las partes se oponen a una regla de origen no preferencial en el ARO, se les exigirá que notifiquen oficialmente su objeción e identifiquen en detalle la regla no preferencial con la que pretenden reemplazarla, incluido el volumen de comercio de esta exclusión autoseleccionada. cubiertas. Esta notificación también requeriría que las partes que proponen tales excepciones al ARO hagan público cualquier cambio o resolución que se aplique a sus excepciones. Estas exclusiones se aplicarían por un período de cinco años, con una posible extensión de dos años.

2)  Complementar las reglas ARO con reglas preferenciales: Para el comercio no cubierto por los elementos acordados del Borrador de Texto Consolidado revisado, la regla preferencial aplicable acordada por el país de exportación y el país de importación se convertiría en la regla de origen no preferencial aplicable. Cualquier declaración de origen preferencial se convertiría automáticamente en una norma de origen no preferencial reconocida y aceptada. Si no hubiera un acuerdo comercial preferencial entre las dos partes, el país de importación estaría obligado a identificar una regla de origen preferencial que tienen con un tercero como la regla no preferencial aplicable. Aunque esta opción probablemente complicaría todos y cada uno de los tipos de certificación, al menos introduciría un elemento de certeza en torno a la regla de origen aplicable.

Por supuesto, la advertencia mencionada anteriormente que se aplica al enfoque ARO también se aplica a este enfoque. Si las partes se oponen al uso de una norma preferencial como norma no preferencial, se les exigirá que notifiquen oficialmente su objeción e identifiquen en detalle la norma no preferencial con la que pretenden reemplazarla, incluido el volumen de comercio que esta Coberturas de exclusión seleccionadas. Esta notificación también requeriría que las partes que proponen tales excepciones al uso de una regla preferencial hagan público cualquier cambio o resolución que se aplique a sus excepciones. Estas exclusiones se aplicarían por un período de cinco años, con una posible extensión de dos años.

3)   Crear formas comunes de establecer y probar el origen: determinar, establecer y comunicar el origen son solo algunos de los muchos pasos necesarios para gestionar y administrar completamente el origen, pero son pasos críticos y esenciales. Con estas advertencias en mente, las siguientes propuestas describen cómo las normas de origen en estas áreas podrían facilitar significativamente el comercio.

Antes de la aplicación de cualquier norma de origen preferencial o no preferencial, existe el proceso de fabricación real que da como resultado un producto. Es a esta producción real a la que se aplican todas las medidas comerciales, incluidas las relacionadas con el origen preferencial y no preferencial, y esta producción real es de interés primordial tanto para los encargados de la formulación de políticas como para los oficiales de verificación del origen. Sin embargo, a pesar de esta realidad de fabricación fundamental, no existen normas o directrices internacionales sobre lo que constituyen los datos y la documentación necesarios para determinar y probar el origen. Esta ausencia hace que sea extremadamente difícil para el sector privado, cuyos productos pueden cruzar varias fronteras, y especialmente para las PYMES, administrar datos preferenciales y no preferenciales y obligaciones de mantenimiento de registros.

Varias partes, en particular la Global TradeProfessionals Alliance, han iniciado esfuerzos para proponer exactamente esos estándares internacionales de datos y documentación para fines de origen que incluyen, entre otros, los siguientes elementos:

· Una descripción del proceso de fabricación: estas descripciones podrían complementarse y respaldarse con perfiles sectoriales desarrollados por diversas autoridades fiscales. Estos perfiles suelen incluir una descripción general del sector, prácticas contables relacionadas y cuestiones específicas relacionadas con ese sector (por ejemplo, el uso de producción de terceros o insumos especializados).

· Clasificación arancelaria del SA: Clasificación arancelaria de los productos terminados exportados y los insumos utilizados para producir el bien exportado.

· Documentación especificada (en cualquier formato) : Incluye, entre otros, listas de materiales, órdenes de compra, comprobante de pago, documentación de envío y entrega, como informes de recepción, rendimientos de producción e informes por lotes, materia prima e inventario terminado. técnicas.

· Mecanismos de entrega de datos estandarizados: El diseño e implementación de estándares para comunicar el comercio y los datos relacionados con el origen y las determinaciones comerciales como ya se llevó a cabo en el Proyecto Abierto OriginBlockchain Exchange OASIS.

Una vez establecidos los conjuntos de datos de producción estandarizados y los mecanismos relacionados, cualquier régimen de origen (por ejemplo, regímenes de integridad no preferenciales, preferenciales y / o aplicables, o especificaciones de productos privados / corporativos) puede superponerse sobre ellos según sea necesario.

CONCLUSIÓN

Los desafíos que presenta la ausencia de un origen no preferencial internacionalizado son costosos y frustran los supuestos y ambiciones básicos del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio. Las propuestas aquí esbozadas no son radicales en comparación con los costos y las cargas administrativas asociados con la ausencia de tales disciplinas no preferenciales. Se espera que estas propuestas y sugerencias similares puedan sembrar las semillas de coaliciones del sector privado coordinadas internacionalmente para buscar soluciones a este asunto a nivel nacional.