Una reforma de contenido incierto

El año pasado, el Gobierno anunció su intención de modificar el régimen vigente, pero no explicitó su propuesta ni convocó a los principales actores. Dos asesores del CDA explican cómo está trabajando el sector privado.

Hacia fin del año pasado, el titular de la Administración Federal de Ingresos Públicos, Leandro Cuccioli, dejó trascender ante un grupo de periodistas que el Gobierno estaba trabajando en una reforma del Código Aduanero. Según consignó por entonces Ámbito Financiero, el funcionario argumentaba que ese texto legal databa de 1982, “cuando no existían ni internet ni el e-commerce” y que era necesario modernizarlo, para impulsar el sistema puerta a puerta —en manos de los couriers— y en general facilitar el comercio exterior.

Más temprano que tarde, y ante la evidencia de que la administración no convocaría a un trabajo en común, el Centro Despachantes de Aduana (CDA) puso manos a la obra y conformó un equipo para elaborar una propuesta, que pronto confluyó con una mesa del sector privado que desde diciembre pasado viene reuniéndose en el ámbito del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros (IAEA). Allí, el CDA está representado por sus asesores José Pedro Bustos y Héctor Guillermo Vidal Albarracín, con quienes conversó Comercio exterior para conocer qué está en juego con esta iniciativa.

Ambos manifestaron compartir la necesidad de una reforma que contemple tanto los avances tecnológicos como los cambios verificados en las modalidades del comercio internacional en las últimas décadas, pero alertaron al mismo tiempo sobre la inconveniencia de introducir nuevos parches que sigan lesionando el carácter sistémico de la legislación aduanera.

“De la última reforma, ya pasaron 14 años. Con la ley 25.986, se modificaron algunas cuestiones y en otros se adaptó la redacción del Código a la introducción de los canales de selectividad. Hubo cosas que no se trataron y ahora es una buena oportunidad para encarar una reforma integral, teniendo claro el para qué, y analizar qué propone el sector privado”, señaló Bustos.

Por su parte, y tras recordar que en aquella ocasión se introdujo también, “un poco al boleo”, un agravamiento de las penas, Vidal enfatizó que la ley 22.415, sancionada en 1981, mereció la categoría de Código porque ofrecía un tratamiento armonioso y sistemático, que corre riesgo de caerse con las sucesivas modificaciones parciales, algunas de ellas introducidas por vía administrativa. Aunque consideró valioso que se encare una reforma integral, evaluó que, “si en el ínterin se hubieran cumplido las normas con el alcance que tenían, habríamos llegamos a una situación mucho más ventajosa”.

Al respecto, explicó que una serie de institutos previstos en el Código están mal aplicados. Y puso como ejemplo el procedimiento para las infracciones aduaneras: “Cuando la denuncia no es verosímil y seria, la desestimación, en lugar de hacer un análisis, tiene que realizar la investigación que no se hizo en su momento. Entonces, un instituto que está hecho justamente para evitar que uno esté sometido largo tiempo a un sumario —en muchos casos, con la mercadería detenida, con todos los perjuicios que eso tiene— y buscar la celeridad, no está funcionando, y no porque estuviera mal legislado o regulado, sino porque está mal interpretado y aplicado. Hoy en día, la denuncia es rápida y la desestimación es larga, al revés de lo que tendría que ser”.

Respecto de los contenidos de la propuesta oficial, Bustos comentó que ni el CDA ni otras entidades representativas de la actividad fueron convocados de modo formal a participar de las discusiones: “Hay cosas que sabemos extraoficialmente, pero no hay un diálogo concreto con nosotros por parte de los funcionarios, y el proyecto integral no lo conozco”. Vidal, en tanto, refirió que la reforma le fue encomendada por el Ejecutivo a los ministerios de Producción y de Hacienda y a la Dirección Nacional de Aduanas y que los intentos de averiguar su contenido fueron infructuosos. “Aparentemente, es mucho más amplia que un maquillaje, como la calificaban los funcionarios cuando se los consultaba; toca muchos institutos y hubiera sido bueno que el sector privado —exportadores, importadores, despachantes, operadores— pudiera colaborar”, comentó.

A riesgo de que los protagonistas del comercio exterior recibieran un paquete ya cerrado y dispusieran de poco tiempo para estudiarlo, comenzaron entonces los encuentros de auspiciados por el IAEA, que convocó al CDA, a la Cámara de Importadores, a la Cámara de Exportadores y a todo aquel que quisiera hacer algún aporte.

Entre los temas que viene considerando esa comisión, está por ejemplo la inclusión de los operadores courier en el Código Aduanero —un aspecto que seguramente será contemplado en la propuesta oficial—, junto a la modificación de numerosos artículos en función de los avances tecnológicos y de la experiencia acumulada en estas décadas. En tal sentido, ambos aludieron a la existencia de una “desconfianza” en los funcionarios, que juzgaron infundada. “Seguramente la reforma tendrá dos o tres lineamientos que deberán cumplir y sobre eso es probable que no nos pongamos de acuerdo, y no está mal; pero la mayoría del trabajo es técnico, no una cuestión política”, señaló Bustos. Y añadió: “Nuestra inquietud es que nos muestren el proyecto casi a libro cerrado y nos digan: ‘Los escuchamos, pero nada de lo que dicen vamos a poder incluirlo porque no nos queda tiempo’”.

Vidal, a su vez, hizo hincapié en la importancia de que el Centro tome intervención en esta reforma, habida cuenta de la mala experiencia de la concretada en 2005. “Hasta entonces —recordó—, el despachante tenía el derecho de hacer una declaración veraz y completa y ayudar al servicio aduanero con una clasificación arancelaria, un tema excesivamente técnico que en muchos casos lo supera. De ahí se pasó a una situación más gravosa, porque una inexactitud implica hoy una infracción muy grave, como la de la declaración inexacta”. “El despachante quiere justificar que es necesario, cuando realmente lo es, porque es un auxiliar del servicio aduanero, y la Aduana le hace ver que siempre tiene que estar haciendo más. Así, pasó de ser un simple gestor a convertirse en asesor del comercio internacional, pero la consecuencia es que está asumiendo mayores responsabilidades, en ese caso desmedidas, porque no se acepta ni siquiera un equívoco”, graficó Vidal.

“Teniendo en cuenta esa experiencia, nos pareció que era muy importante que el Centro de despachantes fuera puntilloso en todos aquellos aspectos que lo ponían en desigualdad y que pudiera tener un resguardo a su derecho. Por eso, estamos trabajando esa fórmula para mejorarla, para darle esa garantía, pero también para igualarlo con otros operadores que hoy en día han crecido de una manera exagerada, como los couriers”, completó.

En la propuesta que está elaborando el sector privado, se les da entrada al Código, con un tratamiento asimilado al que recibe el agente de transporte aduanero y un régimen disciplinario ordenado, adecuado, donde están previstas sanciones que van desde un apercibimiento a una eliminación del registro.

En algunas iniciativas del Gobierno, parece subyacer la idea de que el despachante es un obstáculo, no sólo a la agilización sino al crecimiento mismo del comercio exterior. Comercio exterior les preguntó si no temían que la propuesta oficial tuviera ese mismo perfil. “Hay una situación que a veces es inexplicable, pero en los organismos internacionales también se da esa tendencia. En la idea de facilitar el comercio, pareciera como una intermediación innecesaria, pero que se declare lo que corresponde no solamente atiende a lo económico sino también a lo no económico, llámense armas, drogas, etcétera. Entonces, hay cosas que se dicen como muletillas: ‘encarecen la cadena logística’, pero apenas uno baja a la letra chica se da cuenta que no es cierto”, afirmó Vidal.

Bustos, a su vez, planteó que en ese sentido hay observaciones de mala fe y de buena fe. “De mala fe, porque el sector de los couriers tiene un poder de lobby muy importante, en el mundo, no solamente en la Argentina, del que carecen los despachantes de aduana. Ahí hay intereses creados que hacen que traten de incorporar como actor principal del comercio exterior. Y por otro lado, creo que hay también una cuestión medio ingenua, inocente: se cree que esto hace a un país más moderno, más barato, más eficaz. Acá hay dos cuestiones. Una, la que decía Vidal recién: si uno lo analiza un poco, no es cierto que el courier sea barato y el despachante, caro. Segundo, están los roles que cada uno desempeña. Es muy riesgoso nivelar de ese modo con actores que no tienen una especialización. En definitiva, no hay que descuidar el equilibrio entre agilidad y control. Para competir, hay que tener un comercio ágil, pero eso no significa resignar controles. Y para hacerlo de modo adecuado está el despachante”, explicó. En otro orden, Vidal observó que, si se habla de reforma, hay una cierta incoherencia en el Gobierno. Por un lado, le encomendó en 2017 a una comisión la redacción de un nuevo Código Penal, que tiene estado parlamentario y absorbe todas las leyes especiales, incluidas las que refieren a delitos aduaneros. Y paralelamente encarga a otros organismos que trabajen la ley aduanera, que no podría aplicarse tal como está si entrara en vigencia el nuevo Código Penal.

Para finalizar, comentaron que la comisión que viene trabajando contra reloj en el IAEA se reúne dos veces por semana, con la idea de hacer una presentación del proyecto para mediados de abril. Recordaron también que en esos días (esta entrevista se hizo el 12 de marzo), en el ámbito del espacio de diálogo, autoridades aduaneras confirmaron que estaban trabajando en la reforma y anunciaron que, antes de elevarla al Ejecutivo, se reunirían con las entidades del sector para intercambiar ideas. “Aunque no es ni siquiera un compromiso formal, preferimos hablarlo de ese modo y ver qué se puede conciliar. Y después, cada una de las cámaras representadas en esta comisión tiene su poder relativo en el comercio exterior y en la política nacional. Todos tendremos que movernos para hacer el lobby suficiente y hacernos oír en los lugares a los que podamos llegar”, señaló Bustos. En tanto, Vidal destacó: “Aunque se encuadre dentro del sector privado, pensamos este trabajo con un criterio general, no desde la perspectiva de un interés mezquino. La idea es hacer las cosas bien y actualizar aquello que necesita de una adaptación. Estamos haciendo un esfuerzo grande. Ojalá que tenga un buen final.